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正確認識保底量實質,合理分擔項目風險

時間:2019-03-19 09:20

作者:李煒

近日,“保底量”問題在業內引發激烈爭論,有觀點認為保底量屬于固定回報,甚至有些省份的審計部門已就保底量涉嫌固定回報為由要求地方進行整改。為進一步探討保底量的定性問題,中國水網特邀財政部和發改委PPP專家庫定向邀請專家、畢馬威企業咨詢(中國)有限公司基礎設施投融資(IGH)咨詢合伙人李煒撰文,對保底量的實質、如何科學設定保底量等問題進行了深入分析。

來源:中國水網 作者:李煒

“保底量”問題最近在業內引發激烈爭論,有觀點認為保底量屬于固定回報,甚至有些省份的審計部門已就保底量涉嫌固定回報為由要求地方進行整改。我們認為,就保底量的定性問題,有必要進行探討,這將有助于行業各參與方正確認識保底量的實質,搞清楚“保底量”與“固定回報”的區別,在實務中如能科學設置保底量,將會有效發揮其在風險分擔中的作用。

一、把握保底量的實質

保底量實質上屬于風險分擔機制中的需求。以污水行業為例,按照 “由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險” 這一PPP項目風險分配的基本原則,在各地污水處理廠的規模、污水管網覆蓋范圍、廠網建設進度均由政府掌控這種行業管理現狀下,設置保底污水量,由政府承擔最低需求風險,此時效率配置最優。在政府決定新建污水處理廠規模和廠網建設進度的前提下,堅持不設保底污水量,就相當于把政府應自行承擔的風險責任交給別人,屬于風險分配不當。

保底量并非“穩賺不賠”。持設定保底量涉嫌“固定回報”的觀點認為,承諾保底量意味著政府承諾投資人固定收益,“穩賺不賠”。事實上,保底水量只是針對最低供給量的安排,項目是否盈利和項目自身條件、外部環境及社會資本能力密切相關,社會資本還面臨成本波動、管理效率低下、運營不達標等諸多風險,只有達標處理且經營管理高效才可能獲得一定收益,并不能穩賺不賠。特別指出的是,設置保底量的項目,其付費機制完全與項目產出績效相掛鉤,項目產出未達標的部分(處理未達標)則不付費,對社會資本方有很強的績效考核約束。

設保底量的項目和有固定回報的項目在性質上截然不同。設置保底量的合規PPP項目,其形成的政府支出事項實際是以公眾享受符合約定條件的公共服務(如污水經處理后達標排放)為支付依據,屬于政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出,此類規范的PPP項目財政支出依法依規納入預算管理。而固定回報為政策所禁止,承諾固定回報的項目所形成的財政支出責任,性質上應認定為地方政府隱性債務,相關單位及個人將被問責。兩者在風險承擔上也差別巨大。如前所述,設置保底量其收益與運營質量達標掛鉤、與運營管理水平相關,承擔著多種風險;而固定回報是一方獲得的無風險或低風險的固定收益(或保底收益)的承諾,違反了風險分擔、利益共享的原則,屬于真正意義上的“穩賺不賠”。

二、不設保底量會帶來怎樣的后果

在政府已設定項目規模、制定詳細管網建設計劃的情況下,如果不設置保底量,可能會出現以下后果:

1、經驗豐富、運營能力強的傳統污水處理企業參與,對此類項目的收益及風險會有全面判斷,在充分考慮沒有保底量的風險后給出包含風險溢價的報價,因此中標價可能較設有合理保底量的項目要高,從而增加政府財政支出;

2、新進入水務領域的投資人(或是投機者)在專業和經驗上可能無法對水量相關的風險充分評估,為滿足擴展業務、補充運營項目業績短板等的需要,以未充分考慮風險的較低報價中標,易導致項目落地后雙方(頻繁)再談判、項目爛尾、成本無法覆蓋穩定運營需要等不確定的風險;

3、從項目融資的角度來看,金融機構通常將穩定的現金流作為項目評估的重要指標,不設置保底量可能影響金融機構相應的風險控制決策,易對項目融資成本甚至項目可融資性產生較大影響。

三、如何科學設置保底量

1、合理設定項目規模。項目前期論證至關重要。以污水處理項目為例,應區別不同項目類型進行合理規劃。對于城市建成區的改擴建或新增建設項目,應根據現有區域的人口規模及未來人口預測、管網覆蓋范圍等綜合測算水量,評估確定項目規模。對于規劃區域(如新城、新區等)的新建項目,需要根據該區域的總體規劃、土地規劃及其他專項規劃,對該區域未來人口進行合理預測,據此設定項目規模。

2、可以在項目初期設置階梯水量。考慮區域人口規模預測難度大、管網建設不確定帶來需求的不確定性,可在項目初期設置階梯水量,前幾年每年設置不同的保底量,合理分配不同階段的需求風險。 設置階梯水量的情況下,為了較好地完成財務測算工作,做出較精準的建議,可以借助專業機構力量進行。

3、約定付款及扣費機制。在項目協議中,建議考慮實際水量低于保底量時的各種情形,明確約定對應的付款及扣費機制。如可以約定實際水量低于保底水量時,僅支付固定成本部分,而可變成本部分,從付費中予以扣除。

四、保底量在特定情況下可以不設置

在特定情形下可以不設置保底量,關鍵是看誰控制風險。比如,自來水市場化項目基本不設置保底水量,前提是政府授予社會資本特定區域的供水壟斷權,決定水廠規模、供水網絡及建設時序、管網改擴建等關鍵決策均由社會資本自行負責。因此,在授予社會資本特許經營權、由社會資本自行負責包括建設規模、廠網建設時序等重大決策的前提下,可以考慮取消保底量,由社會資本承擔相應的需求風險。

李煒畢馬威企業咨詢(中國)有限公司基礎設施投融資(IGH)咨詢合伙人

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